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解讀|失信懲戒法律規則的缺失與完善
發布時間:2021/04/07  |  來源:《中南民族大學學報》  |  專欄:政策解讀
 

  摘要:我國失信懲戒呈現低層級立法泛化的趨勢,根源在于失信懲戒法律制度和規則的缺位。失信懲戒機制應當在法律層面明確價值取向。懲戒主體應限定在行政機關和司法機關,剔除商業公司,懲戒對象不宜包含未成年人等特殊主體。失信行為的判定標準必須協調社會信用體系構建與信用主體合法權益保障,根據行為性質劃分失信行為類型。懲戒措施應當實現失信成本高于失信收益,恪守懲戒措施與失信行為相稱的基本原則,理清失信行為與懲戒措施、懲戒目的間的邏輯關聯。雖然民法典規定了信用評價不當的處理規則,但失信懲戒機制仍有體系完善的空間。國家仍應建立信用恢復的統一機構、制度和標準,規范錯誤懲戒的救濟方式、時限和內容,確立惡意申請和違規懲戒的法律責任。

  關鍵詞:失信懲戒;價值取向;失信行為;懲戒措施;法律責任 

  失信懲戒是國家機關審查認定信用主體的失信行為后,強制限縮失信主體信用權益、減損信用利益的懲罰方式。

  當前,我國失信懲戒機制顯現的懲戒標準不統一、程序不合理等問題也直接或間接影響到當事人的合法權益[1],但相應的法律規范以及必要的法律規制卻依然空缺[2],甚至由于違反依法行政、尊重保障人權、不當聯結禁止、比例原則等法治國原則,使得失信懲戒機制面臨重大的合法性危機[3]。 

  我國失信懲戒制度亟待解決的基礎性問題包括:失信懲戒制度如何確定立法價值取向,信用主體的哪些行為屬于失信行為,懲戒的類型和方式怎樣分類,錯誤懲戒的救濟措施以及責任如何劃定。如果不予深入研究,我國失信懲戒治理邊界模糊的癥結很難根本解決。國家立法機關應當于法律層面規范失信懲戒機制,在平衡各方利益、保護各方權利的基礎上,構建完善的社會信用體系。

  一、失信懲戒的價值取向及缺陷 

  價值取向是法律制度和規則的首要問題,立法價值取向的優劣直接決定法律規則水準的高低。在立法價值取向模糊的背景下,不少信用主體出于經濟理性而選擇收益更高的失信行為[4],這就顯示社會信用狀況惡化的根源在于信用法律制度和規則的不健全。相較于人們道德意識淡薄或道德水平偏低,法律制度的價值取向出現偏差,可能引發更為嚴重的社會后果。

  我國失信懲戒制度的價值取向存在三大缺陷

  一是失信行為的分析原理和法定分類不明確,二是懲戒措施與失信行為不相稱,三是懲戒權力未能受到嚴格約束。

  (一)失信行為的原理分類不明確 

  失信行為不明確首先表現在失信行為的分析原理存在疏漏。 

  按照經濟學博弈論的邏輯,市場主體的長期博弈足以約束失信行為,因而僅需讓短期博弈的失信成本高于失信收益[5]。但生活經驗表明,長期博弈的市場主體容易出現更為隱蔽的失信行為,大數據“殺熟”就是其中之一。實踐中,不少商家習慣借助“算法”等技術手段,利用掌握特定信息的優勢地位,使得不少消費者在不知不覺中承擔更高的商品對價或服務價格。一定程度而言,或許正因如此,大數據和人工智能等市值才會動輒上百、上千億元。

  不過,這類違背價格基準的欺騙行為無疑侵害了消費者的合法權益,甚至可能摧毀市場經濟的信用交易和公平秩序,國家立法機關對此不應熟視無睹。在民商事領域的失信現象尤其突出,以權力尋租為代表的失信問題已成為我國證券期貨市場的頑疾,阻礙著證券期貨市場的誠信監管與法治化[6]。因而有學者建議構建專門的商事信用制度,以明確商事信用失信懲戒的內容和規范[1]。

  由此可見,無論市場主體交易的頻次高低或時間長短,都可能發生失信行為,對于失信行為的界定和失信懲戒的規制也不能局限于短期博弈或某一類交易活動。法定分類不明是失信行為被輕率認定的關鍵原因。正是由于在法律上缺乏對失信行為種類的明確界定,懲戒機關才有了選擇性認定失信行為的機會,才具備輕易行使懲戒權力的條件。例如,河南省公開的拒不執行判決、裁定罪的案件數突破3萬,占全國拒執罪案件的88.2%,河南法院認為打擊拒執罪是其工作亮點,也是破除執行難的重要抓手[7]。

  對于積案數量更多的基層法院而言,失信行為更容易被主觀輕率認定。以人民法院執行通知和納入決定書的送達為例,被執行人收到的風險提示通常只有“納入失信被執行人名單”一句話,失信懲戒相關法律文書的無效送達率也接近20%[8]?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于公布失信被執行人名單信息的若干規定(法釋〔2017〕7號)》(以下簡稱《失信名單規定》)第5條第1款規定的有關執行通知“應當載明有關納入失信被執行人名單的風險提示等內容”,第1條第1款規定的“有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務的”等都可能被司法實務架空。在這樣的背景下,司法機關模糊的認定規則也容易流于形式。有鑒于此,明確失信行為的法定分類,理應成為失信懲戒立法工作的首要任務。

  (二)失信行為與懲戒措施不相稱 

  失信行為與懲戒措施的不相稱首先表現為責與罰不相適應。 

  市場主體失信成本過低也是學者共識,如失信懲戒與失信成本不對等、懲處賴賬等失信行為的力度不夠、缺乏處罰失信者的有效措施[9]。

  從現有資料來看,社會組織等第三部門的管理者幾乎沒有承擔任何失信責任的先例[10]。但與此同時,懲戒機關實施的部分懲戒措施也并不適當。

  以失信被執行人名單制度為例,不少地方法院為清理積案而過度行使懲戒權的方式不甚合理,如不加區別、不分場合、不合時宜、不論輕重地公布失信被執行人信息或執行失信被執行人財產。

  例如,不是將失信人的家庭住址、電話號碼、無關財產等非必要信息未加處理地公開至商業中心、網絡站點等公共場合或互聯網數據庫,就是查詢無關財產信息、采取零點行動、啟動假日風暴,等等[8]。

  失信成本過低直接或間接造成懲戒措施的不當。 

  理論研究的注意力集中在失信成本遠遠低于失信收益,實務操作難免就會盡量促使失信成本遠遠高于失信收益。

  這一困境的根源在于我國當前社會失信成本不是簡單的低于失信收益,由此也不能一味要求失信成本即懲戒措施幾倍、幾十倍地高于失信收益。

  任何脫離事物本質的對比都缺乏實際意義,失信懲戒措施是失信法律責任的體現,懲戒措施的輕重反映失信成本的高低。

  失信成本過高或過低因而是相對的、具體的,無論失信成本過低或遠遠高于失信收益的判斷,其實都缺少明確固定的衡量標準。

  即便有學者提出失信行為的外部性可以內化,使得失信成本高于失信收益和社會運行成本[11],但外部性和社會運行成本的具體指向事實上相當模糊。

  責與罰相適應是化解失信行為與懲戒措施不相稱的唯一出路。 

  失信懲戒的制度規則只有遵循“責罰相適應”原則,才能在懲戒失信行為的同時,確保懲戒權得到規范合理的行使。對于失信主體而言,只應承擔與之相應的失信責任,付出與之相稱的失信成本。對于行使懲戒權的懲戒機關而言,也應當根據市場主體失信行為的輕重程度,選擇和適用與之對應的懲戒措施。以失信社會組織的黑名單制度為例,至少還需要區分活動異常名錄和嚴重違法失信名單,明確列入黑名單的懲處事由及具體原因。例如,從民政部門公開信息來看,一般只會根據社會組織失信程度的不同,采納不同的懲戒理由,據以作出相應的懲戒決定,這些只能包括警告、沒收違法所得、停止活動一個月到六個月不等、撤銷登記。

  然而,懲戒機關仍有必要在其網站公開信息的特定頁面釋明懲處事由與具體原因,以兼顧社會公眾知情權與信用主體信用權益。立法機關、執法機關和司法機關應當共同營造“重失信重懲戒、輕失信輕懲戒、不失信不懲戒”的社會氛圍,維護市場經濟的公平原則,保障社會誠實信用的秩序體系。

  (三)懲戒主體權力未受嚴格約束 

  懲戒主體的懲戒權力未能受到嚴格約束,首先表現在懲戒泛化。 

  不少地方政府依賴黑名單等懲戒機制處理行政管理事務,容易引發懲戒部門的權力濫用或利益集團的尋租行為。例如,一些社會組織由于服務質量沒有達到承諾水平、未按民政部門要求參加政府組織的工作會議等原因,即被列入黑名單,部分異常名錄的公布機關既不履行告知程序,也缺少錯列名單的合理撤銷機制[10]。

  目前,許多地方都在制定失信懲戒規范,但由于缺乏統一概念、原則和范圍,失信行為和懲戒措施的地方認定標準不盡相同,容易造成不同懲戒措施適用于相同失信行為,或相同行為在不同地方出現完全相反的認定結論。

  在這樣的現實背景下,即便各地信用管理部門能夠及時實現失信信息的共享,我國社會信用體系建設很難實現實際均衡。

  地方“越級立法”是懲戒泛化的重要原因。 

  我國失信懲戒規范的效力層級集中在部門規章和地方法規。據筆者團隊統計,我國地方法規層面的信用立法數量早在2018年底就已達到69部。其中,以企業為規制對象的地方信用法規37部,以個人為規制對象的地方信用法規5部,綜合性公共信息管理的地方法規27部。然而,不少地方規范性文件缺乏征集、查詢和保障自然人或法人信用信息的具體規范,信用主體權利、義務和責任的劃分很不明確。不僅如此,許多地方仍在制定地方政府規章或地方規范性文件層級的失信懲戒規范,創設限定人身或行動自由的懲戒權力。

  其中,有相當一部分規范事實上是基于政府部門的管理要求,難免導致下位法在上位法缺失時實際取代上位法,陷入非規范性困境。因為無論是類似申誡罰的信用降級,還是類似資格罰的限定資格資質,都關涉到相對人權利義務的較大調整。此外,限定相對人資格資質更是屬于嚴厲的懲處措施,理應通過法律直接規定或明確授權制定。

  在實踐中多數懲戒措施其實具有直接限制人身或行動自由的法律效果,屬于《立法法》第8條第5款明文規定“限制人身自由的強制措施和處罰”中的“限制人身自由的處罰”。

  不管是地方法規、地方政府規章還是地方工作文件,在沒有法律授權的情況下,都應交由法律明確規范。由此而言,地方涉及失信懲戒的具體規則、失信人權利義務責任的劃定,是對全國人大及其常委會立法權限的突破,屬于“越級立法”。地方“越級立法”是地方懲戒泛化的重要原因,屬于規范層面的嚴重缺陷,必須予以矯正。

  分散的部門立法可能導致聯合懲戒權的濫用。 

  目前,我國聯合懲戒的涉及范圍和實施力度可謂空前。對此有學者甚至單獨選出其中的行政行為,用“多重行政行為”定義“失信行政聯合懲戒”,但這一理論建構和制度設計基本局限在事前預防的模式和功能之內[12]。然而自2016年起,最高人民法院就與國家發改委等60余家部門簽署聯合懲戒文件,懲戒措施包括11類37大項150個具體項目,在范圍上顯然不限于行政領域。最高人民法院《失信名單規定》同樣也加快了社會征信體系建設的進程,促使民事執行失信信息的統一,有利于民事執行失信信息與其它征信信息的聯結,能促進執行失信信息與國家征信系統的整合[13]。但實踐中聯動機制的管理考核、責任追究等制度仍然缺位[14],各部門之間共享征信網絡、實施聯合懲戒的條件仍需立法規范。其原因在于我國失信聯合懲戒部門共享的信用處罰信息少、信用主體基本信息多,除人民法院認定失信被執行人外,其他聯合懲戒對象和認定標準依然不夠明確,容易造成各地實施的困難與混亂[15]。

  由于我國還缺少針對社會組織信用監管的有效制度安排,難以聯合懲戒失信社會組織,無縫協調司法機關與行政監管部門[16]。如此一來,失信懲戒就容易形成缺乏整體思路和統一立法的困境,因而直接強化聯合懲戒也可能導致懲戒權被濫用。對于失信懲戒相關的司法解釋而言,應當在完善和約束解釋內容的基礎上,交由最高人民法院提請全國人民代表大會或其常委會授權公布。這是因為,多數懲戒措施屬于限定人身或行動自由的強制處罰,應當通過法律制定或授權確認。

  二、失信懲戒中的失信行為 

  懲戒主體是有權審查信用主體、認定失信行為、實施懲戒措施的國家機關,懲戒對象是因實施失信行為而須承擔懲戒責任的自然人或法人。懲戒主體和懲戒對象是認定失信行為的關鍵要素,對于準確理解和判定失信行為具有重要的地位與作用。

  (一)失信懲戒的懲戒主體 

  失信行為的懲戒主體應當包括國家行政機關和司法機關。 

  通常來說,由于政府監管部門具有日常性、長期性、強制性的特點,賦予政府主管部門失信懲戒權,讓其作為失信懲戒的懲戒主體,基本能夠統一管理和協調信用活動,有效懲處失信行為的實施方。行政機關具備信息公開職能,可以通過事中、事后的監管強化,公布失信名錄,實現重點監管,促使失信主體退出市場[10]。同時,人民法院作為《失信名單規定》的制定、公布以及實施機構,不僅可以促使債務人清償債務,限制債務人的信用利益,也能夠提升司法判決的權威性,彰顯國家強制力的保障性。

  部分學者建議將信用服務企業納入市場性懲戒機制的主體范圍,值得商榷[17],以營利為目的的設立初衷決定其難以最終保障公共利益。例如阿里公司推行的支付寶用戶“芝麻信用”,只應限于其公司內部的信用系統,不應跨平臺、跨行業、跨領域使用其“信用”數據。阿里公司或支付寶公司作為商業公司,更不能成為懲戒主體。

  由此而言,我國失信懲戒的懲戒主體應限于國家的行政機關和司法機關,排除商業公司。懲戒主體在具體范圍上應包括:國家公共信用信息中心、各級人民法院、各地發展和改革委員會、經濟和信息化委員會、社會信用管理中心、社會信用辦公室、信用中心、社會信用體系領導小組辦公室、市場和質量監督管理委員會等。

  (二)失信懲戒的懲戒對象 

  科學區分與合理篩選失信懲戒的懲戒對象,有利于甄別不同類型和程度的失信行為、提高懲戒機關的懲戒效率。當前失信治理的連帶追責方式突破了失信懲戒對象的特定性,存在“連坐”異化的嫌疑[18]。對于具體的懲戒對象而言,失信懲戒的有效性多半是懲戒對象重視信用程度的外在表現。如深圳城管對部分違法商販的執法收效良好,但對另一部分沒有“固定”攤位的商販卻難以收到成效,面臨懲戒適用對象有限的困境??梢?,失信懲戒通常只適用于重視自身信用和敬畏懲戒措施的對象,反之對無視信用的主體其實很難實現良好效果[19]。

  因而失信懲戒也并非唯一選擇,對于無視自身信用的對象宜采其他懲治和約束措施,不顧實效地納入失信懲戒或將浪費更多執法和司法資源。

  新疆高院《關于公布失信被執行人員名單信息制度實施細則》確立了失信行為的特殊對象反面排除規則,2017年最高人民法院修正的《失信名單規定》第4條也已在失信名單納入規則中排除了“未成年人”。這是司法審判機關的一大進步,但基層法院在具體個案的判斷和適用中依然可能任意操作,因而具體負責執行的工作人員仍應審慎判定懲戒對象。不僅如此,《失信名單規定》第1條列舉的幾種情形也存在實際認定的困難,對比拒不執行判決、裁定刑事案件的范圍更為狹窄,“有履行能力而拒不履行”的要件又過于抽象,可能導致司法認定上的可操作性不足。

  對此,立法機關仍有必要規范無財產可供執行的認定程序,以適用于交由法院審查判定無財產可供執行的案件[20]。這種在懲戒對象中排除特殊主體的方式,無疑是對特殊主體權益的保護。

  (三)失信行為的類型標準 

  失信行為的類型劃分。 

  有司法審判部門建議采取失信行為的簡易劃分標準,因為不科學的分類可能違背失信懲戒的制度目的,所以應等社會經濟發展到一定程度再進行修訂[21]。但是,粗糙的立法不利于約束國家公權力,實踐中已有地方政府初步探索失信行為的基本類型。例如,廣西南寧在城市管理領域以個人或單位最突出、最常見、最普遍、容易犯的陋習和違法行為作為懲戒重點,匯總出87種失信行為,按性質輕重劃分為輕微失信行為、較重失信行為和嚴重失信行為三大類別。此類地方規范性文件雖然面臨效力等級偏低的困境,但也為精細化立法提供了可供改進的參考樣本。

  可以說,失信行為的類型劃分應當主要根據未履行義務的性質和標的數額、申請執行人的實際生活情況,作為判斷未履行義務重要性和緊迫性的依據,匹配相應的懲戒力度。懲戒機關只有以失信行為的性質和嚴重程度作為判定標準,才可能對失信行為予以科學認定。

  失信行為的判定標準。 

  失信行為的認定和懲戒措施的啟動缺乏統一標準。我國各地法院對于失信被執行人名單的實務判定很難統一標準,在缺乏法律明文規定的情況下,只能依靠法官個案審查,判斷債務人在該案中的不履行或不全部履行債務是否屬于需要懲戒的失信行為。即便是執行通知發送后,各地法院對于何種情況下才應納入失信被執行人名單的認識和要求也不盡相同,有的是被執行人依舊不履行的直接納入,有的還需要申請執行人書面申請將被執行人納入。

  對此,有司法審判部門建議降低失信行為的判定標準,以統一失信懲戒程序的啟動規則,擴大失信懲戒的作用范圍[22]。但若將監管對象眾多、監管任務繁重、執行較為困難的事項都交由失信懲戒加以完成,無疑會形成一種“懶政”的趨勢[23]。何況,信用規制在實踐中已出現更偏重有效性、輕視合法性與合理性的趨勢,甚至將一般的民事欠費、逾期信息也作為失信懲戒的信用憑據。這種將未經法院判定的居民拖欠水電費等相關信息直接掛鉤信用征信系統的方式,很不妥當。

  失信行為相關信息的認定規則應進行法律層面的合理設置,在構建社會信用體系與維護信用主體合法權益之間找到平衡點。

  三、針對失信行為的懲戒措施 

  懲戒措施和失信行為是構建社會信用體系的要件。失信行為的科學分類是合理設置具體懲戒措施的基礎,懲戒措施則是針對失信主體的失信行為所預先設定、準確適用、嚴格執行并能起到規制和預防作用的規范性懲罰方式。

  (一)失信懲戒措施的原則 

  首先是沒有失信行為就沒有懲戒措施。 

  這是失信懲戒措施的基本原則,也是法治國家的基本底線。懲戒機關通過實施懲戒措施讓失信主體的失信成本高于因失信行為而獲取或可能獲取的收益,同樣屬于失信懲戒的重要原則。失信懲戒制度之所以能夠約束信用主體、規范失信行為、教育失信主體、改變社會失信環境,原因還在于懲戒措施能讓信用主體在失信懲戒上付出的成本限制著潛在的失信行為。

  這不僅有利于實現失信者受罰的社會公平正義,還可以增強民商事交易行為的可預見性,讓一般民眾得以信賴交易方,無需花費額外的排查成本或承擔過高的注意義務??梢哉f,懲戒措施的機能在于懲罰、震懾失信者,預防失信者或潛在失信者再實施或僥幸實施失信行為。失信懲戒的主要約束功能表現為經濟懲罰或限制,即讓失信主體發生較高的財產性損失或較大的經濟不利益。

  對于信用主體的財產損益情況而言,應將失信行為產生的負外部性予以內化,減少由機會主義而產生的失信行為[11],使嚴重失信主體行動受阻,讓多數信用主體敬畏失信懲戒規則,凈化市場經濟的信用環境[9]。

  其次是懲戒措施與失信行為必須相稱。 

  懲戒措施應與失信者具體失信行為的嚴重程度相適應,懲戒規范應當針對信用主體不同性質和程度的失信行為,設定不同效果的懲戒措施。例如,對輕微違法違規行為設置“異常名錄”,對嚴重違法行為設置“黑名單”制度[16],避免失信懲戒邊界的模糊化,實現對于案件相關主體人格權益的保護、懲戒措施與失信行為的類型化。

  因為懲戒措施與失信行為及懲戒目的之間都應具有足夠關聯。僅如此,法院系統公布失信被執行人涉案信息范圍也只能聚焦于當事人有限的特定信息,不應將當事人之外的主體或者與案件相關的其他主體的無關信息納入公布范圍,以尊重相關主體的信用權益和隱私權等人格權益[20]。

  在信息網絡技術發達的現代社會,身份證號碼等信息可能“不可逆轉”地被他人獲取、整理以非法利用,因此,失信被執行人身份證號碼這類特殊信息同樣不宜公布,即便在網絡上公開的裁判文書也沒有公布案件當事人或相關人員的身份證號碼等特殊信息。

  失信成本在失信懲戒制度泛化的趨勢中容易失去限度。 

  失信懲戒權一旦不受合理規制,懲戒機關就可能濫用懲戒權力,進而侵犯民眾隱私權、信用權益等人格權益或財產利益,甚至抑制企業創新和發展。例如在實踐中,“一些省市的公共信用平臺收集居民拖欠水電費的相關信息,并將其作為失信信息進行后續處理……這些類似的未經法院裁判的、民事活動中的欠費、逾期信息,包括水電費、物業費、通訊費、信用卡相關費用等……直接與政府判定的個人信用相聯結并不妥當?!盵23]又如在實證中,受懲戒的企業其研發創新活動受到顯著抑制,表現出“懲戒強度越強,技術創新產出越低”[24],這意味著不合理的懲戒措施將會抑制企業的創新能力,甚至影響我國經濟產業的良性發展。

  因而從法律規制的效率來看,既要對失信行為展開類型化分析,也要對懲戒措施進行類型化概括,類型化的懲戒措施與失信行為之間必須存在合理的邏輯關聯。換言之,不僅應當滿足懲戒措施與失信行為之間存在恰當聯結,懲戒信息與失信信息之間同樣需要具有足夠關聯,以此控制懲戒措施限度,保證失信懲戒的合理性。

  (二)失信懲戒措施的基本分類 

  失信懲戒措施可以分為財產利益型懲戒和道德貶損型懲戒。

  財產利益型懲戒能夠直接造成失信主體財產利益減損或受限,具體可以分為四種類型:行政懲戒、市場懲戒、行業懲戒、司法懲戒。 其中,行政懲戒的懲戒信息以納稅、信貸、合同、環保、社保、生產安全、公共安全領域的信用記錄,以及法院失信被執行人名單信息為側重。對此有學者建議從行政懲戒措施中抽離出限權性措施,并在《社會信用法》中規制這類限權性措施[25]。也有學者建議將“錄入信用檔案”和“限制從業”這兩項懲戒措施納入《行政處罰法》[26]。這些觀點仍存在引發責任競合之嫌,有可能形成重復評價。

  不僅會使部分特殊懲戒措施對應的部分失信行為面臨兩個部門法的懲處,同時也會放任其他部分懲戒措施對應另一部分失信行為的規制,實際上并不利于失信懲戒機制的整體性和社會信用體系的協同性。市場懲戒是通過信用基準性評價體系,借助失信信息記錄和披露制度,讓失信主體在市場交易中受限;行業懲戒是借助行業自律規則,監督促使信用主體遵守行業規范,對失信者按照情節輕重施以警告、通報批評等懲戒;司法懲戒是人民法院追究失信主體的民事或刑事責任。

  道德貶損型懲戒會導致失信主體的社會評價降低。 

  懲戒機關公示失信信息是對信用主體的信譽懲罰,如“信用中國”網站主要依據中國人民銀行征信中心和一些信用服務機構的數據公布失信信息,人民法院也將拒不履行判決的債務人納入“全國失信被執行人名單”。

  社會民眾可以隨時通過檢索特定數據庫等途徑掌握信用主體的失信信息。公示失信信息的信譽懲處間接造成失信主體經濟損失,它們能夠借助媒體的輿論監督讓失信主體面臨道德壓力,從而引發各種經濟上的不利益。懲戒主體通過社會輿論監督實現道德貶損型懲戒,實際是利用社會媒體和網絡資源,針對失信主體實施的失信行為進行集中式曝光,引起社會民眾對于失信主體的道德批評[27]。

  這種約束機制雖然偏軟,但其主要通過網絡、報紙、廣播、電視、公告欄等新舊媒體渠道發布失信和懲戒信息,能夠讓失信者的失信信息被社會公眾充分知曉,形成失信主體負面的道德評價,以此降低失信主體與其他主體間的信息不對稱[21]??紤]到信息不對稱正是失信現象加劇的重要原因[28],懲戒措施應當盡量消解這種不對稱。不僅如此,道德貶損型懲戒同樣可以用于公布社會組織的違法違規失信信息,讓公眾知曉社會組織的信用情況[10]??梢姷赖沦H損型懲戒在適用范圍上具有較高的靈活性。

  (三)失信懲戒措施的具體形式 

  失信懲戒措施的具體方式是對懲戒措施類型的細化。 

  根據失信行為輕重程度的不同,可以分別采取“道義勸告、媒體公示、經濟處罰、行政處分、訴諸法律等”懲戒措施。對于信用主體的嚴重失信行為,懲戒主體能夠實施的懲戒措施包括社區勞動、罰款、刑罰,等等。

  目前,人民法院的失信被執行人單位名稱、單位用工限制、貿易往來禁止也包括在內。其中,單位用工限制包含不錄用、已經錄用在冊的不提干不晉級,等等;貿易往來禁止諸如列為黑名單客戶、禁止入市、不再與其發生業務往來,等等[29]。對此,失信被執行人名單制度的正當性已無異議。

  《民事訴訟法》第255條正是《失信名單規定》的法律依據,該條文已消解失信被執行人名單制度的合法性問題,即授權人民法院可以對不履行生效法律文書的被執行人采取在征信系統上記錄、通過媒體公示失信信息等措施。但是,將貿易往來禁止和單位用工限制作為懲戒方式,卻依然面臨法律依據和法理支撐不足的問題。失信懲戒措施不僅需有針對性,也應適時調整。 對于失信企業及其法定代表人、直接責任人員等可以分別實施限制貸款融資、限制購買機票和高鐵票等有針對性的懲戒措施。

  對于失信社會組織和責任人員還可以啟動雙罰模式,建立組織信用和個人信用的關聯平臺。首先,應當明確保護失信人權利的法律制度和規則,限定公布失信被執行人信息的具體內容和公開方式。 公開失信被執行人相關特定信息,是為確定失信被執行人的身份,讓社會公眾知悉其失信行為。

  只要社會公眾可以通過查詢信用平臺確定失信主體就已達到公示效果,不宜將失信被執行人家庭住址、財產位置以及通訊聯系方式等特殊信息全部公開;

  報告財產令和不履行判決的風險告知書應隨有履行內容的判決書一并送達,避免不合理送達制度可能導致的送達障礙及風險;

  規定執行行動一律在法定工作日的工作時段內開展,禁止于重要節假日以及被執行人從事特殊事務期間如婚喪嫁娶、家人重病、子女升學考試期間進行[8]。

  其次,應當準確適用并適時調整懲戒措施。 

  對于失信被執行人的司法懲戒措施,包括刑事處罰、拘留、罰款、限制消費和限制出境等組成的懲戒體系。不同懲戒措施對于不同種類失信被執行人的威懾效果各異,因而須在同類案件中選擇具體對應的懲戒措施和可行標準。如審慎適用禁止“子女就讀高收費私立學?!睉徒?,明確高收費的標準以及學校教育階段的劃分[30]。

  不僅如此,在懲戒措施實施前或實施完畢前,被執行人確有悔改、主動履行或者主動配合執行等情節的,有關懲戒措施尤其是涉及到人身自由和行為限制的懲戒措施都可以不予實施或提前解除,以利于對失信主體權利的保障與當事人利益的平衡。

  四、錯誤懲戒的救濟與責任 

  (一)錯誤懲戒的救濟措施 

  錯誤懲戒的救濟措施是失信懲戒制度的重要內容。失信懲戒雖然旨在懲罰失信主體、教育其他信用主體,但錯誤懲戒和遲延撤銷無疑也會侵犯信用主體的合法權益,降低民眾對失信懲戒機制的認可度[31]。 對于已經履行債務或根本沒有實施失信行為的“失信人”而言,由于失信名單記錄未能及時刪除或撤銷,容易讓被執行人增加困惑和額外咨詢成本。而且現行法規范對申請人及案外人惡意利用失信名單制度的防范和補救規定也不明確,懲戒糾錯程序依然較為粗糙,基本缺乏對于錯誤懲戒的賠償規則以及主體承擔責任的規定[20]。值得注意的是,被執行人債務履行完畢及時撤銷是否會導致失信人僅僅履行申請人的債務,而置未向法院申請的其他債務人于不顧,或者是否也會由此導致其他申請人爭相申請,進而形成法院訴累,有待實踐檢驗。

  為避免失信懲戒出現實踐適用上的制度偏離,國家立法機關應當從平衡債務人利益和構建社會信用體系出發,完善懲戒后的補救制度以及具體救濟規則。信用權益是學者呼吁多年的人格權益,理應具有法定救濟內容,信用權益人受到侵害即應有權主張消除不良信用記錄[32]。對于錯誤懲戒的救濟而言,確有必要建立健全信用立法。國家通過立法設置錯誤懲戒的救濟規則,正是立法機關維護民事主體信用權益的有力體現。 

  《民法典》第1029條規定,民事主體有權依法查詢自己的信用評價,發現不當信用評價的,可以提出異議并且請求更正或刪除等。信用評價人應當及時核查,在確認存在不當評價的情況下,應當及時采取必要措施。這是我國民事立法的一個進步,尤其相比《征信業管理條例》而言,《民法典》第1029條在民事權利主體、異議提出原因、信用評價人等法律概念方面,更具解釋上的靈活性。

  但就失信懲戒的整體體系和救濟制度層面來說,錯誤懲戒的救濟措施仍有完善空間,且至少可在如下兩個方面加以改進。 首先,需要協調《民法典》《征信業管理條例》、各部門和各地市的信用信息安全管理辦法,以及與失信懲戒相關聯的其他法律、法規、部門規章等規范。 無論在私法或公法領域,相關法規范均須針對錯誤懲戒的救濟方式、時限和內容等作出明確一致的規定,以此確保法律規范的合理銜接。其次,還應當側重錯誤懲戒的信用恢復制度的細化與落地。 國家構建信用恢復處置機制,需要設置統一信用恢復的管理機構和修復標準,以實現多領域、多部門、多地域的失信記錄在恢復層面的高效處理。例如,由于懲戒機關對信用征信記錄等數據的管控具有相當的便捷性,立法機關不宜仍對本地異議和異地異議作出區別時限的規定?!妒琶麊我幎ā穼⑷嗣穹ㄔ簩κ疟粓绦腥水愖h制度的糾正時限定為3個工作日,更利于保護權利人,也更為可取。

  (二)錯誤懲戒的法律責任 

  錯誤懲戒的責任主體應包括惡意申請執行人、失信懲戒機關違法違規懲戒的工作人員及其主管領導,承擔責任的方式以追究責任人的民事責任、刑事責任和行政責任為主。通過立法使得實施錯誤懲戒的主體承擔相應的法律責任,不僅是對錯誤懲戒對象的救濟,也是對法律公平正義原則的追求。 實踐中,有部分申請執行人故意提供虛假的被執行人住址及電話等信息,在人民法院據此無法聯系到被執行人的情況下,要求認定被執行人的失信行為并予以失信懲戒[22]。

  這是典型的惡意申請執行類型,懲戒機關反而應將這類惡意申請人列為失信主體,由于惡意申請給被執行人造成實際損害的,應視情節嚴重程度讓惡意申請人承擔民事賠償責任甚至刑事責任。

  同時也應賦予錯誤懲戒的信用主體申請賠償的權利。 以人民法院工作人員為例,可能實施的錯誤懲戒包括違法或違規發布(包括前述因工作審查不嚴而讓惡意申請執行人得逞,造成被執行人損失的情形)、撤銷、更正或刪除信用主體的信用信息。然而《失信名單規定》第13條卻過于簡單:“人民法院工作人員違反本規定公布、撤銷、更正、刪除失信信息的,參照有關規定追究責任?!?/span>

  對此立法機關應當作出進一步規定,明確懲戒機關的工作人員故意或過失針對懲戒對象施加失信懲戒的,該工作人員及其主管責任領導就應承擔具體的行政責任,情節嚴重的還應由監察委介入調查,涉嫌受賄、瀆職等犯罪的移交刑事案件偵察機關處理。

  五、結語 

  失信懲戒機制是社會信用體系的重要組成部分,但失信行為、懲戒措施、錯誤懲戒救濟以及責任承擔等內容在法律規則上的缺失,對于信用體系的完善影響頗大。在傳統民法理論中,債務不給付的一般法律效果僅包括請求法院強制執行和請求損害賠償[33]。失信懲戒則是公權力機關經過審查和認定,針對不給付債務人實施的增強型法律效果,其中的不給付債務人專指有履行能力而采取各種方式逃避履行的債務人。從法理來看,失信懲戒機制通過國家機關限制失信主體的信用利益,提升了申請執行人債權在被執行人全部債務中的履行時序。但實踐中,有失信人出于信用利益受限,甚至迫于人身安全而優先償還特定債務。如緬甸發生內亂時就有債務人因失信懲戒而無法購買回國機票,也有債務人因失信懲戒不能乘坐飛機而被困南極。對此,我國失信懲戒機制終究還是應當落實到失信行為和懲戒措施的法律制度與具體規則,因為失信懲戒制度的目標依然是合理強化債權,科學促進債權的最終實現。(本文選自《中南民族大學學報》;作者:陳小君、肖楚鋼。)

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《中南民族大學學報》|2021/04/07